Introducción
El objeto de este artículo es la Unión Europea(UE) e intentaré explicar dos procesos diferentes que operan en este entramado institucional y que pueden ayudarnos a entender mejor las dinámicas de toma de decisiones y de conflictos. En primer lugar, la paradoja entre una politización creciente del proceso político decisional en la UE en un marco institucional pensado para, precisamente, excluir la política. En segundo lugar, la evidencia de una desafección en aumento respecto al modo en que se está construyendo el proceso de integración al tiempo que éste necesita, cada vez más, de la legitimación y consentimiento de las poblaciones.
Y es mi pretensión tratar de ofrecer estas explicaciones enmarcando estas paradojas en el contexto de las respuestas de la Unión Europea a los existenciales desafíos a los que ha hecho frente en la última década. Especialmente, en lo que se refiere a la crisis del euro a partir de 2010 y la respuesta a la pandemia por Covid19 desde 2020 hasta, prácticamente nuestros días. Durante este período de tiempo, se han sucedido otras crisis que han creado una situación singular y única a la que se ha denominado policrisis y a la que nos referiremos más adelante.
Por último, justo durante la entrega de este capítulo finalizaba la Conferencia sobre el Futuro de Europa[1], una iniciativa que tenía como objetivo dar voz a la ciudadanía europea para realizar propuestas en todos los órdenes y que podrían, eventualmente, convertirse en una agenda de cambio para las instituciones europeas. Como veremos, la Conferencia ha estado muy lejos de satisfacer los ambiciosos objetivos que se proponía y suministra información adicional que me permite afirmar, anticipando una conclusión, que el impulso para el cambio en el contexto institucional de la UE, sólo puede venir desde fuera de la propia dinámica institucional.
La UE ha mostrado una resiliencia sorprendente y, en parte, inesperada, pero que necesita cambios sustanciales para mejorar su eficiencia y capacidad de respuesta en un entorno crecientemente complejo. En este punto, la legitimidad de las decisiones es una condición para que el desempeño de estas se realice con más eficacia. En mi opinión, este punto puede interesar en relación con las reflexiones sobre la Inteligencia estratégica.
Confío en que estas reflexiones puedan ayudar a las personas expertas en el tema de la Inteligencia a dimensionar este elemento considerando la realidad de una institución multinivel y compleja como la Unión Europea.
Algunas ideas sobre instituciones y proceso político en la UE
La Unión Europea es una institución construida entre lo que Van Middelaar ha llamado la política de la norma y la política del acontecimiento, una tensión permanente entre el respeto a los criterios y reglas establecidas y la necesidad de ofrecer respuestas flexibles y ad hoc a problemas no previstos (Van Middelaar, 2018).
Este autor ve la construcción europea como el resultado de tres proyectos de construcción en disputa y que producen una articulación institucional frágil y contingente. Estos tres proyectos serían: la despolitización, la parlamentarización y la aportación de los presidentes de gobierno (Van Middelaar, 2018, p.21). Lo interesante de este enfoque es que nos ofrece una explicación del modo en que cada una de las instituciones que forman parte del triángulo institucional de la UE se comportan en los diferentes proyectos, a saber: la Comisión, el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión y el Tribunal de Justicia.
Otros autores defienden también esta condición contingente y variable de la Unión, de manera que las instituciones características de la UE “son el producto de relaciones de fuerza y dinámicas de poder”[2] (Lequesne, Surel, 2004, p.79).
En general, podríamos decir que la UE descansa sobre tres elementos principales que nos ayudan a comprender su dinámica e interacciones, sus límites y los problemas no resueltos y acumulados.
En primer lugar, la UE sorprende por la densidad de interacciones entre las diferentes instituciones y por la diversidad de niveles comprometidos en la toma de decisiones. Esto es el resultado de formas de cooperación interestatal cuya red institucional y cuadro jurídico son originales. En este sentido, la UE no tiene parangón internacional y, a día de hoy, debe ser considerado un sistema político sui generis pero con todos los atributos de esta condición.
En segundo lugar, la UE se articula según dos lógicas de legitimación: la estatal y la supranacional. Ambas lógicas no son simétricas respecto a su origen y resultados y son, en parte, el fundamento del déficit democrático que caracteriza a la UE desde sus primeros pasos. Entre las consecuencias más relevantes de esta doble legitimidad está la opacidad institucional que no es tanto un problema de mal funcionamiento como la consecuencia misma de su naturaleza política (Lequesne, Surel, 2004, p.89).
Y en tercer lugar, un amplio consenso inicial con lo que se ha denominado “integración funcional”, esto es, compromisos y objetivos concretos sobre materias limitadas, establecidos y gestionados por instituciones verdaderamente independientes (Magnette, 2017, p.33). Estamos ante la evidencia de una propuesta cuya fuente fundamental de aprobación y evaluación sería la eficacia técnica y con la pretensión de que todos los participantes en el proceso resultaran ganadores.
La dinámica de estos tres elementos otorga una enorme centralidad a las elites económicas y políticas que han sido el auténtico motor del proceso de integración. Su valor y mérito se medirán por los resultados y una buena parte de su legitimidad descansará en su capacidad para generar políticas sin perdedores o con un equilibrio entre ganadores y compensaciones suficientes para estos. Efectivamente, para Peter Mair “El progreso efectivo hacia la integración europea sólo podía conseguirse en la medida en que se confiara en las propias élites” (Mair, 2015, p.122).
Tenemos, así, un modelo institucional sui generis, de alta complejidad, con una elevada capacidad para tomar decisiones de amplio impacto y con un notable déficit democrático, entendido tanto como un déficit de legitimidad como de enajenación y extrañamiento de la ciudadanía europea respecto a las decisiones tomadas en Bruselas. La complejidad y la despolitización producen, además, una incomprensión respecto a la atribución de responsabilidades y un rechazo al modo en que se conduce el proceso de integración.
Vamos a intentar, en las próximas líneas, comprobar cómo se ha comportado este sistema en la gestión de las diferentes crisis que han sacudido la UE en la última década.
Policrisis, crisis de legitimidad y resiliencia en el proyecto de integración europeo
Es un tópico aceptar que la construcción europea crecía y se consolidaba a golpe de crisis y de “cumbres excepcionales” en las que, parando los relojes, los gobiernos de la UE encontraban una salida agónica que permitía seguir avanzando. Y lo cierto es que la Unión ha superado pruebas complicadas que se han ido saldando, en general, con un incremento en los niveles de integración y de capacidad de decisión supranacional. No obstante, la evidencia es que este funcionamiento “de emergencia” fracasó a la hora de dar respuesta a los principales desafíos democráticos y de legitimidad de la Unión Europea.
Recordemos, sin necesidad de retrotraernos a los orígenes, el Tratado de Niza (2003) que debería haber preparado la estructura institucional de la Unión para las futuras ampliaciones al centro y este de Europa y que resultó un fiasco; o la fallida Constitución Europea (2005) que recibió el rechazo popular en Francia y los Países Bajos y se convirtió, después, en el Tratado de Lisboa (que también recibió el rechazo inicial de Irlanda). Un Tratado que incluía algunos cambios significativos en el funcionamiento de la Unión pero que no solventaba el problema recurrente del déficit democrático y de la creciente desconfianza de la ciudadanía hacia el proceso de integración.
De hecho, el fracaso de la Constitución Europea puso de manifiesto el fin de lo que se ha venido denominando “el consenso permisivo”, expresión acuñada por Lindberg y Sheingold y que hacía referencia a una legitimidad pasiva de la ciudadanía europea hacia el proyecto de integración (Lindberg, Ssgheingold, 1970). De ese consenso implícito, explicable tanto por la despolitización del proceso de integración cómo por la apariencia de juego de suma uno (todos los actores ganan) hemos pasado a lo que se denomina “disenso vinculante” (Hooghe, Marks, 2008) y que ha emergido como resultado de una creciente politización respecto al proceso de integración y de un incremento del malestar respecto a las consecuencias del mismo. Este disenso hace referencia a que la UE ha dejado de ser vista como solución a los problemas y ha pasado ser considerada como parte de los mismos (Tsoukalis, 2016, p.8).
En buena medida esto tiene que ver con que el aumento de las áreas de competencia de la Unión y con ello, un impacto más importante de sus decisiones y una mayor visibilidad. El resultado no puede sorprendernos: el aumento de la politización alrededor del proceso de integración. Este proceso ha mostrado que la UE se ha convertido en un proyecto más liberal en lo económico y en una parte sustancial del proceso de globalización actual (Tsoukalis, 2016, p.34).
La pregunta relevante en relación con la crisis tiene que ver con su naturaleza, su impacto y su duración. Este enfoque debería permitirnos conocer mejor los desafíos a los que se enfrenta el proceso de integración y si son pensables soluciones en el marco de los actuales tratados. Básicamente, si es posible seguir business as usual, de manera que pequeños retoques puedan seguir manteniendo la situación bajo control.
Nuestra opinión es que la simultaneidad y magnitud de las crisis recurrentes que ha vivido (y vive) la UE desde 2008, exigen cambios cualitativos en el proceso de integración, en su arquitectura institucional, en su relación con la ciudadanía europea y en el papel de los estados miembros.
En primer lugar, nunca antes habíamos hablado de “una década de crisis”. Desde que se desató la debacle financiera en 2008 la UE ha vivido una sucesión de crisis simultáneas que han afectado a prácticamente todas las áreas de este sistema político sin Estado, cómo ha sido caracterizado a menudo, pero también han sido cuestionados sus supuestos valores, su identidad y la percepción de la ciudadanía sobre el proceso mismo de integración, sobre su pertinencia y utilidad.
Podríamos hablar de al menos seis crisis diferentes:
1. La crisis financiera de 2008 y sus consecuencias económicas y sociales.
La gestión de la crisis produjo una profunda conmoción en los países sometidos a Memorándums de Entendimiento con el fin de recibir ayudas de la UE. Se trató de auténticos contratos de vasallaje (Varoufakis, 2017) que imponían un inaudito control político-económico a países democráticos por parte de un organismo políticamente irresponsable -la troika- y puso de manifiesto la existencia de una brecha norte-sur así como la evidencia de una, como mínimo, muy frágil solidaridad europea. La gobernanza de la crisis económica dio un protagonismo mayor al Consejo de la Unión (la reunión de los jefes de Estado y de Gobierno) que gestionó la crisis orillando al Parlamento Europeo y convirtiendo a la Comisión en una secretaría política de alta cualificación (Chaves, 2017). Por último, la gestión de la crisis agudizó la tendencia de la década anterior al incremento de la desigualdad y a una creciente debilidad de los estados de Bienestar.
2. La Crisis migratoria de 2015
Esta ha afectado profundamente a varias áreas de acción de la UE, pero también a sus valores y su autopercepción. La llegada de algo más de un millón de personas refugiadas e inmigrantes a nuestras fronteras produjo una importante crisis cuyas consecuencias no han desaparecido. Por una parte, el descompromiso de la mayor parte de los gobiernos europeos respecto a lo que ocurría en países como Italia, Grecia o España en relación con la llegada de personas migrantes y su impacto local y nacional puso de relieve la ineficacia del sistema Dublín de visados. La timorata –cuando menos – propuesta de la Comisión para redistribuir 170.000 personas refugiadas entre los 28 países de la Unión y el rechazo de algunos países de la Europa central y oriental (Polonia, Hungría, República Checa, Eslovaquia, Austria) puso de relieve la ausencia de voluntad por compartir una situación compleja y buscar soluciones desde la solidaridad y el acuerdo. Pero también evidenció la hostilidad creciente de algunos países hacia el proceso de integración y las capacidades de la Comisión Europea. La salida securitaria y policial a la crisis y el vergonzoso acuerdo con Turquía[3] cuestionó los valores de la UE como un espacio de acogida, tolerante y respetuoso con los derechos humanos. En el capítulo de símbolos, el primer viaje internacional de Ursula Von Layer, la presidenta de la Comisión, ha sido a África en un intento de hacer visible el interés de Europa por este continente y su futuro, pero, al menos de momento, ese gesto no se ha traducido en políticas públicas concretas.
3. Una crisis geopolítica en varias direcciones
La más obvia es el desplazamiento hacia Asia del centro de gravedad económico y geopolítico. La emergencia de China e India han modificado sustancialmente la correlación de fuerzas global y todo apunta a que su importancia será mayor en las próximas décadas. China en particular se ha convertido ya en la segunda potencia en términos de PIB, sólo superada por Estados Unidos.
Europa pierde relevancia en todos los indicadores: PIB, intercambios comerciales, sectores de vanguardia etc. (Stiglitz, 2021). Por otra parte, la turbulenta presidencia de Trump mostró una variante tan inesperada como inquietante para la UE en la esfera global: Estados Unidos maltrataba a sus aliados tradicionales, se confrontaba abiertamente con China y buscaba un nuevo tipo de relación con Rusia. En ese escenario, la UE jugaba un papel completamente subsidiario y menor. La literatura alrededor del softpower europeo y de su condición de campeona emergente en un mundo que caminaba hacia formas “blandas” de interrelación, se ha visto superado por la realidad. Finalmente, la guerra en Ucrania abre un nuevo escenario de imprevisibles consecuencias.
4. La crisis del terrorismo
Europa ha sido duramente golpeada por el terrorismo –fundamentalmente de tipo yihadista – y desde 2015 se pusieron en marcha una serie de medidas orientadas en varias direcciones: mejoramiento de la colaboración entre fuerzas policiales a nivel europeo, mejorar el nivel de información sobre redes terroristas, prevenir la radicalización en origen, endurecimiento de los códigos penales y aumento de la retórica securitaria y colaboración en acciones militares con el objetivo de liquidar el llamado Califato Islámico implantado en Siria e Irak desde 2014 (y derrotado en 2019).
Aunque el aumento del terrorismo obedece a causas diversas, entre las que no habría que dejar de mencionar la colaboración de Europa en la desestabilización de países como Libia o Siria, lo que ha llamado la atención hacia el interior de nuestras sociedades ha sido la participación como terroristas suicidas en muchos casos, de ciudadanos europeos, hijos de inmigrantes de segunda o tercera generación. Esa mirada ha puesto de manifiesto el fracaso de las políticas de integración abordadas por las sociedades europeas desde comienzos de los años 60 y la necesidad de una redefinición de las mismas. Ha sido también la oportunidad para las organizaciones y partidos de extrema derecha de usar el “tema migratorio” desde el miedo y la desconfianza a un “otro” culturalmente diferente. Una buena parte de los debates alrededor de la identidad europea se han producido alrededor de este tema.
5. La crisis del Brexit
La salida del Reino Unido de la Unión fue un duro golpe para el proyecto europeo. Los súbditos de su majestad decidían democráticamente separarse del matrimonio comunitario e intentar progresar en solitario. La puesta en marcha del artículo 50 del Tratado de la Unión Europea (TUE) que se trataba de un mecanismo que no se creía fuera a ser utilizado nunca. La negociación entre la UE y el Reino Unido reveló varias cosas que no eran evidentes al comienzo del proceso: los niveles de interdependencia económica entre los países de la UE son muy altos y la interconexión económica y social hace prácticamente imposible “separar” con claridad las competencias y recursos. De este modo, se ha hecho visible que separarse tiene costes de oportunidad, pero también costes en términos de confianza. Por otra parte, la UE, dirigida por Michel Barnier ha realizado una negociación exitosa que ha producido resultados políticos inesperados. Entre ellos, uno particularmente llamativo es la reconversión de los partidos de extrema derecha desde organizaciones abiertamente partidarias a salirse de la UE, véase Rassemblement National en Francia, a solicitar una “profunda reforma de la UE”. El encuentro de las extremas derechas en Francia, el pasado 2 de julio de 2021, marca un hito en esta coordinación continental en una estrategia de cambio en relación con la UE (Le Monde, 2021).
6. El desafío de las fuerzas de extrema derecha al sistema democrático
Este es un desafío fundamental en términos de valores e identidad para la propia Unión Europea. En el acto protocolario de toma de posesión de Eslovenia de la presidencia rotatoria de la Unión (julio 2021), la presidenta de la Comisión Europea advierte al presidente esloveno, Janez Jansa, contra los ataques al Estado de derecho y a la libertad de prensa (El País, 2021). El inicio de la presidencia eslovena se produce en el contexto de una ofensiva comunitaria contra el estado húngaro (El País, 2021) por sus leyes homófobas, en particular contra la última ley que impide, mediante multas y penas de prisión, que se pueda hablar de formas de relaciones sexuales no heteronormativas en presencia de menores. Lo que implica que solo las relaciones sexuales heteronormales son consideradas “correctas” y adecuadas. Pero el desafío de las autodenominadas “democracias iliberales” va más allá de la lucha contra el feminismo o contra lo que ellos denominan “ideología de género” (Chaves, Pardo, De las Heras, 2021) y propone una estructuración no-liberal de las instituciones democráticas y un nuevo pacto social fundado en una idea homogénea y excluyente de la nación, en una versión actualizada de viejos valores familistas y en una crítica al mainstream político en el que se incluyen los partidos y organizaciones tradicionales de los sistemas de partidos clásicos y esto abarca tanto a la derecha como a la izquierda. Considerando este enfoque global, el desafío a la Unión Europea es mayúsculo: en términos de identidad democrática, de sociedad inclusiva y tolerante, de respeto a la diversidad, de espacio de garantía para derechos civiles y políticos etc.
Todas estas crisis, hasta el momento, han supuesto un verdadero desafío a las políticas de la Unión. Por primera vez, no se ha hablado de “crisis” enunciada en singular y limitada temporalmente, sino de “década de crisis”, una formulación que habla de un episodio largo en el tiempo, inacabado y multifacético. ¿Podemos pensar que estamos ante una crisis más de las que han jalonado la historia de la integración desde sus orígenes? Nuestra respuesta es No. Esta es una crisis diferente con mayores implicaciones y consecuencias y donde se ven afectadas cuestiones claves del proceso de integración europeo (Brack, Seda, 2021). Por otra parte, la crisis ha desatado y agudizado las tendencias centrífugas preexistentes a un punto desconocido hasta el momento (Coman, Crespy, Schmidt, 2021).
Las razones de esta condición especial se pueden explicar a partir de diferentes factores concurrentes. En primer lugar, su naturaleza multidimensional. Las diferentes crisis han afectado a diferentes países, regiones, temas y políticas públicas con diferentes niveles de integración: la política migratoria, la económica, la política exterior y de seguridad, las fronteras de la Unión, las relaciones entre instituciones y su rol en el mecanismo institucional, etc.
En segundo lugar, por primera vez y simultáneamente se han visto afectados ámbitos clave del proceso de integración: la moneda común, la identidad europea, sus valores y su condición de paraguas de la democracia y los derechos.
En tercer lugar, la duración de la crisis no es un asunto menor y debe ser destacado. El hecho de que las crisis se estén sucediendo durante una década ha puesto a prueba el proceso de integración y su capacidad de resistencia. Puede decirse que la Unión ha soportado razonablemente bien la situación, aunque se trata de procesos que han tenido costes y que han modificado el proyecto y algunos elementos claves del imaginario fundacional y de la retórica misma de la integración: europeización, democratización, bienestar, solidaridad. De hecho, este período ha sometido a una tensión adicional a los diferentes actores políticos y a las elites europeas haciendo muy difícil evitar el “efecto contagio”, esto es, el hecho de que las diferentes crisis multipliquen sus efectos sobre la base de la acumulación y la superposición.
En cuarto lugar, las crisis han obligado a una mayor visibilidad de la Unión y como consecuencia sus decisiones han adquirido una dimensión pública más notoria. Se ha hecho más visible la naturaleza política del proyecto europeo, su contenido liberal y su funcionalidad respecto a la globalización y su impacto desregulador. Tal y como Tsoukalis señala: “En su fase más reciente, la integración europea se ha convertido en parte integral del proceso de globalización en una era de neoliberalismo” (Tsoukalis, 2016, p.54). Esta situación ha afectado a la legitimidad de las decisiones tomadas por la UE, en buena medida porque el modelo de gobernanza salido de la crisis económica ha incrementado la ilegibilidad del modelo de integración europeo, su opacidad y su falta de control.
En quinto lugar, han quebrado dos mitos del proceso de construcción europea que retroalimentan el malestar y el desencanto en determinados países y entre los sectores sociales menos favorecidos en términos económicos o de capital cultural. De una parte, la evidencia estadística que muestra que el proceso de integración europeo no camina en la dirección de una “Europa para todos”, esto es, un proceso inclusivo e incremental que no iba a dejar a nadie fuera y cuya dinámica se vería reforzada por la constatación de una convergencia económica real entre los países de la Unión (Marty, Ientile, 2021). Las divergencias económicas han crecido entre países y al interior de los mismos, al tiempo que crece la desigualdad entre los sectores más ricos y los menos favorecidos.
Por otra parte, las diferentes crisis y el incremento de la visibilidad de la Unión y de su acción política, ha hecho más manifiesto que el proceso de integración tiene ganadores y perdedores. El malestar político producido ha generado dos efectos simultáneos y relacionados: de una parte los Eurobarómetros dan cuenta de un incremento de la polarización respecto a la evolución de la opinión pública, pero también de una opinión crecientemente matizada y compleja respecto a la actividad de la Unión, donde los encuestados aprueban un mayor compromiso de la Unión en unas políticas públicas pero no en otras o simultanean una opinión crítica respecto a algunas cuestiones generales con demandas explícitas de mayor compromiso de la UE en algunos ámbitos (Marty, Ientile, 2021) (Moland, 2021) (EuropeanParliament, 2021).
El segundo efecto tiene que ver con un malestar expresado en las urnas que el voto creciente a partidos de extrema derecha representa y que pone de manifiesto el rechazo a las consecuencias de décadas de liberalización y privatizaciones, donde la UE aparece como actor impulsor y protagonista en ese proceso. Algunos autores (Rodrigues-Pose, 2018) interpretan este malestar como la respuesta a los procesos de privatización y liberalización de los “lugares que no importan” dando valor al impacto del declive industrial y de los modos de vida asociados en las poblaciones. Es la suma del declive industrial, de bajos niveles de educación y de la falta de empleo y de oportunidades a nivel local la que explicaría este malestar intenso en nuestras sociedades que suma sectores de clases medias y sectores populares. La novedad, y la sorpresa, es que la respuesta social ha venido de la mano de las papeletas electorales; ha sido una rebelión en y desde las urnas la que ha hecho visible ese malestar.
Conviene igualmente, darle su papel a la pérdida de sentido y de comunidad que el neoliberalismo ha producido y que ayuda también a explicar el regreso de propuestas vinculadas al retorno a un imaginario de “vida con sentido” relacionada con una idea homogénea de nación y una reivindicación de la familia hetero-normativa y los valores tradicionalmente asociados (Rodriguez-Palop, 2019).
La crisis del euro y la gestión de la pandemia
La crisis de 2008 tuvo, sin duda, un impacto decisivo en el proceso de politización de la Unión Europea. Esta ha cambiado no solo la intensidad de la politización, sino también su contenido (Kriesi, Grande, 2016, p.241). La crisis del euro puso de relieve las consecuencias redistributivas de las decisiones de la UE y su impacto en términos de bienestar para las sociedades europeas(Hobolt, 2018). Las decisiones que las instituciones europeas tomaron durante la crisis económica a partir de 2010 hicieron visible que las decisiones de la UE tenían un efecto distributivo muy importante, esto es, que generaban ganadores y perdedores. Pero no fue la única razón que contribuyó a la crisis de legitimidad más importante que ha vivido el proceso de integración en su historia.
En primer lugar, las decisiones se tomaron con una lentitud exasperante habida cuenta de la gravedad de la situación, lo que impactó en el modo en que era percibida la capacidad de reacción de la UE. En segundo lugar, se puso de manifiesto que las decisiones que la UE tomaba no obedecían solo a “argumentos técnicos” y que, por tanto, había razones para preguntarse sobre la legitimidad de las mismas. Los interrogantes hacían referencia a los argumentos y justificaciones normativas de las políticas propuestas, también a las instituciones que las tomaban y, por último, a sus efectos diferenciados en los países de la Unión.
Las consecuencias de la crisis fueron, por tanto, más allá de las cuestiones relativas a la gobernanza económica y pusieron encima de la mesa la necesidad de evaluar con más detalle las credenciales democráticas de la UE (Hobolt, De Vries, 2016).
Ese escrutinio ha puesto de manifiesto aspectos inquietantes en relación con la calidad democrática de las decisiones que la UE toma, de la capacidad de control de las mismas y del modo en que se garantiza la responsabilidad de las instituciones frente a las consecuencias de las políticas públicas puestas en marcha.
Brevemente, podríamos decir que se ha revelado la disfuncionalidad democrática del proceso decisional de la UE. Esta disfuncionalidad hace referencia al hecho de la distancia creciente entre el impacto económico y social de las decisiones que las instituciones europeas toman, la complejidad del proceso decisional que condiciona la eficacia de las decisiones, la limitada accountabilityde esas instituciones y la irrelevante participación ciudadana en el proceso decisional. El resultado de esta disfuncionalidad democrática es una crisis de legitimidad sin precedentes.
Esta crisis de legitimidad incluye varios elementos más que, no siendo específicos de la crisis, se han hecho más visibles con ésta y han contribuido a una aceleración de la politización del proceso decisional en la UE.
En primer lugar, la evidencia de que las decisiones tenían diferentes consecuencias dependiendo del país, lo que afectaba a uno de los pilares normativos de la construcción europea: el proceso de integración como única garantía de armonización socio-económica entre las diferentes sociedades europeas. En segundo lugar, el conjunto de decisiones tomadas, especialmente en relación con los países receptores de fondos a través de la fórmula de los Memorandos, revelaron las limitaciones en la capacidad de maniobra de los gobiernos para atender a las necesidades de sus polis. En tercer lugar, se han limitado las opciones programáticas de los partidos, contribuyendo, muy probablemente a incrementar la desazón y desconfianza respecto a la política (Mair, 2015,p.109). Y, por último, ha quedado en evidencia que el modelo clásico de accountability no es predicable para las elecciones europeas (Hobolt, 2014, p.55). Es decir, las elecciones europeas no permiten asegurar que se elige un gobierno responsable ante un Parlamento con capacidad de control sobre las acciones del ejecutivo.
Finalmente, no querría dejar de señalar el “giro ejecutivo de la gobernanza europea” (Chaves, 2021) en el contexto de la crisis financiera. Esto afecta, al menos, a tres elementos: en primer lugar, el consentimiento explícito a instituciones discrecionales con capacidad para tomar decisiones significativas para la vida de las poblaciones en ausencia de controles democráticos suficientes; el debilitamiento de las instituciones representativas y el reforzamiento del poder ejecutivo; el cambio de naturaleza en el papel de las instituciones europeas con una creciente centralidad del Consejo de la UE y la conversión de la Comisión en un Oficina técnica de asesoramiento de alto nivel.
El impacto de la pandemia
En este contexto llegó la pandemia por coronavirus cuyo impacto en este proceso no ha sido menor. No obstante, en este caso la respuesta de la UE no ha sido la misma y el cambio en la gestión permite una apreciación más matizada sobre la percepción de la UE en la opinión pública.
De una parte, en esta ocasión, la UE ha respondido con un importante grado de celeridad considerando, además, la ausencia de competencias propias en materia sanitaria y de salud pública. Las instituciones europeas entendieron, rápidamente, que se trataba de política en un contexto de emergencia global y que la inacción, excusada en la falta de competencias, no sería vista por la ciudadanía europea como una justificación suficiente (Van Middelear, 2021).
Por otra parte, la UE se ha prestado a flexibilizar normas económicas, cómo las ayudas públicas a empresas o el déficit público, que significan un importante giro respecto a la gestión de la crisis del euro. Por último, el Plan de Recuperación (Next Generation) que tiene como consecuencia el endeudamiento de la UE, puede interpretarse como un cambio de paradigma en la gestión de las crisis. Queda por ver, no obstante, la continuidad de algunas de las medidas tomadas una vez haya pasado la sensación de emergencia. Al menos a corto plazo, la invasión de Ucrania es un factor que empujará para mantener la sensación de excepcionalidad y que, a consecuencia de ello, no se modifique el actual status quo.
De hecho, y sin que podamos considerar nada como definitivo, la guerra ya ha producido algunos hechos relevantes y, diría, sorprendentes. Por ejemplo, el acuerdo entre España y los Países Bajos sobre la necesidad de crear “colchones fiscales” en una estrategia a medio plazo para acometer, en las mejores condiciones, el impacto de la guerra. Y que estas medidas económicas se aborden considerando la especificad de los diferentes países.[4]
La Covid-19 también ha impactado en el rol de las instituciones y aunque una buena parte de la gestión por las consecuencias del Coronavirus ha recaído en los gobiernos nacionales, la situación también ha concernido a las propias instituciones comunitarias y sus interrelaciones. En lo que afecta a estas, podríamos decir que el Consejo ha sido, nuevamente, el motor político, aunque esta vez compartido con la Comisión que ha desarrollado una importante iniciativa propia. Por su parte, el Parlamento Europeo, auténtico invitado de piedra durante la crisis del euro, se ha reivindicado como un actor con capacidad de propuesta y con voluntad de control político sobre la actividad de las otras instituciones.
Cómo en la crisis anterior, nada de esto debe considerarse como definitivo pero estos desplazamientos nos advierten de la inconveniencia de considerar los Tratados como la última frontera ante las posibilidades de cambio político.
Frente al protagonismo que la UE jugó en la gestión de la crisis económica, ahora, durante la pandemia, los papeles han estado más repartidos y los estados nacionales han sido la primera línea de defensa de las poblaciones frente al virus.
Cómo resultado de este conjunto de procesos la percepción de la opinión pública europea se ha complejizado respecto al proceso de integración. Complejizar quiere decir, en este contexto, que las valoraciones de la UE cambian en función del problema abordado y de la visibilidad y responsabilidad de la UE en cada una de las políticas públicas relevantes. No obstante de estos cambios, se mantiene un alto nivel de acuerdo con la bondad de la pertenencia a la UE para el conjunto de la ciudadanía de la UE; y que, con matices, podríamos decir que se consolidan dos ejes de fractura en la UE en función de los temas más relevantes de la agenda pública: hablamos de un eje Norte-Sur y de un eje Este-Oeste.
Además de estos aspectos conviene considerar la relevancia, cada vez mayor, de otros indicadores socioeconómicos personales: edad, educación y situación económica. Por último, diferentes estudios (Sanchez-Cuenca, 2000) (De Vries, 2018) (Hobolt, De Vries, 2016), subrayan la importancia de los contextos nacionales en la evaluación de la Unión Europea y el proceso mismo de integración. Entre los factores más relevantes que influyen en esa “mirada nacional”: la situación económica, la percepción de que hay una “salida” para el país al margen de la UE, la percepción sobre el desempeño del gobierno y la calidad de la democracia.
Conclusiones
En resumen, la década de crisis que comenzó en 2008 y a la que se ha venido a sumar la crisis del coronavirus en 2020 han afectado de manera global a la UE. El conjunto de crisis ha tenido efectos en todos los países y regiones (en mayor o menor medida). Ha politizado la acción de la Unión poniendo de relieve la elevada capacidad decisional del sistema político de la UE al tiempo que su condición de sistema ilegible, complejo e irresponsable políticamente. Ha afectado a todas las políticas de la Unión, incluido el euro, poniendo de manifiesto las dificultades del sistema institucional para responder, de manera democrática, legítima y rápida, a los requerimientos de los distintos procesos de crisis. Las crisis han agravado algunas de las tendencias centrípetas de la Unión y ha consolidado dos ejes diferenciados de confrontación: Norte-Sur y Este-Oeste. La crisis del Coronavirus ha tenido un efecto paradójico en relación con la articulación de lo nacional y lo supranacional: de una parte, ha revigorizado el papel y legitimidad de los estados nacionales, de otra, ha hecho evidente que sin la Unión Europea la gestión y salida de la crisis sería mucho más complicada y, para algunos países, probablemente imposible. Por último, y a pesar de las situaciones producidas durante estos años de crisis, la UE ha mostrado una notable capacidad de resiliencia y pervivencia que debe ser tenida en consideración.
En este contexto se ha desarrollado la Conferencia sobre el Futuro de Europa en el que, como dice Stiglitz “las pequeñas reformas políticas no resuelven los problemas” (Stiglitz, 2021, p.3).
El pasado Libro Blanco sobre el futuro de Europa propuesto en 2017 por la Comisión Europea mostró el agotamiento del modelo de debate y reforma privilegiado por las elites políticas y económicas europeas y nacionales en relación con la UE: negociaciones intergubernamentales, pactos fuera del alcance y seguimiento de la ciudadanía, menosprecio de los parlamentos nacionales,etc. La lógica elitista y despolitizada que ha sido dominante en el proceso de construcción europea se ha convertido, a estas alturas, en un problema para el proceso de integración mismo.
En esta coyuntura la idea de una Conferencia ciudadana organizada de arriba-abajo y con voluntad real de facilitar la participación de las poblaciones de los países europeos además de una actitud activa de escucha por parte de las instituciones, sonaba como una propuesta prometedora. No obstante, los enunciados y expectativas están muy lejos de haberse correspondido con una Conferencia en condiciones de dar respuesta a los desafíos de la UE en el momento actual.
La década de crisis que comenzó con el colapso financiero y que sigue activa con los coletazos (no sabemos si serán los últimos) del Coronavirus no tiene parangón en la historia del proceso de integración y debe ser evaluada como un hecho excepcional con importantes implicaciones en todos los órdenes.
Hemos visto como las consecuencias de la policrisis han afectado a las instituciones, a su relación, a la legitimidad de la acción de la UE como sistema político y a las principales políticas de la Unión, pero también a sus valores y principios.
La gobernanza política y económica de este turbulento período ha puesto de manifiesto la disfuncionalidad de esta estructura institucional en términos de eficacia, capacidad de gestión de situaciones inesperadas e ilegibilidad del proceso para la mayoría de la ciudadanía. Al mismo tiempo ha sido este un período de creciente politización respecto al proceso de integración. La mayor visibilidad de la UE en el contexto, por ejemplo, de la gestión de la crisis de 2008, ha suscitado enorme preocupación por sus déficits democráticos y de legitimidad,pero también por la orientación neoliberal de sus principales políticas y por la presión sobre los estados del bienestar para reducir sus prestaciones y servicios. La ciudadanía ha visto, además, crecer de manera preocupante las desigualdades sociales y el deterioro de regiones y ciudades que han hecho crecer la sensación de abandono y, en relación con la UE, de vivir un proceso de integración cuyos beneficios alcanzan solo a una minoría de personas privilegiadas.
Las políticas y la retórica de la austeridad se compadecen mal con una realidad de deterioro de los estados del bienestar, de creciente desigualdad al interior de las sociedades, pero también de creciente diferenciación en el plano económico entre países.
Por otra parte, la crisis del Coronavirus ha hecho estallar los corsés de las políticas de austeridad y del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Ha puesto de manifiesto, además, la insuficiencia de un presupuesto comunitario que apenas alcanza el 1% del PIB de la región y está obligando a repensar la relación entre lo estatal y lo supranacional, ante la evidencia de que sin la UE la situación provocada por la pandemia habría sido aún peor, pero sin los estados la gestión de la crisis sanitaria y social hubiera sido imposible.
Pese a constatar que la resiliencia de la UE ha sido mayor de lo esperada, los daños causados al edificio plantean la necesidad de una importante reforma estructural. Parece claro que los interrogantes abiertos por este período inacabable de crisis precisan de respuesta globales y de reformas que den respuesta, entre otras cuestiones urgentes, a la demanda de legitimidad y responsabilidad por parte de las instituciones comunitarias. El consenso básico cada vez más extendido es que no es posible seguir como hasta ahora y, por tanto, es necesario acometer reformas en profundidad, habida cuenta, además, de que la lógica de las pequeñas reformas y la búsqueda de soluciones in extremis pone en riesgo el proceso de integración al menos tal y como lo conocemos.
Este es un aspecto importante a retener: vivimos eso que se ha denominado “momento maquiaveliano” (Magnette, 2019), una situación histórica en la que el sistema político no puede seguir operando de la misma manera y precisa de cambios mayores.
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[1]La Conferencia ha sido un proceso de participación democrática e inclusivo promovido por las tres instituciones políticas de la UE con el objetivo de recoger opiniones y propuestas para mejorar la Unión, su funcionamiento, su legitimidad etc. Se ha desarrollado a través de paneles, Conferencias, Seminarios, Ágoras ciudadanas en toda Europa desde el 9 de mayo de 2021 hasta el 9 de mayo de 2022. Para más información se puede visitar su página web.
[2]“sont le produit de rapports de force et de dynamiques de pouvoir”.
[3]Desde el comienzo del acuerdo, hasta 2024 Turquía recibirá 10.000 millones de euros por hacer de guardia fronterizo de la UE. A cambio, la UE entrega el dinero y no hace preguntas. Sobre la consideración que le merece a Erdogan, la UE, recordemos el famoso “incidente del sofá” (7 de abril de 2021) en el que Ursula von Layer fue relegada a un sofá mientras Erdogan y Charles Michel (Presidente de la UE) departían en las sillas protocolarias de este tipo de reuniones.
[4]Ver la notica en el diario El País del pasado 4 de abril de 2022.
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Pedro Chaves Giraldo es Profesor Asociado de Ciencia Política en la Universidad Carlos III de Madrid durante el período 2001-2014 y en la actualidad. Profesor en el módulo Unión Europea en másters en varias universidades y escuelas de negocios, en el último año (2021-2022) en las Universidades de Granada y Alcalá de Henares. Profesor investigador invitado en el Instituto Europeo de la Universidad Libre de Bruselas en 2013 y en el Centro de Estudios Sociales de la Universidad de Coimbra en 2011. Ha trabajado como asesor político en el Parlamento Europeo en las Comisiones de Industria, Investigación y Energía (ITRE) y Economía (ECON) durante la IX legislatura. Investigador en proyectos relacionados con la cultura de la legalidad; calidad de los procesos democráticos en las organizaciones y participación política en varios municipios en España. Tiene una amplia producción académica relacionada con la Unión Europea que puede seguirse en este enlace.
