Este texto fue realizado conjuntamente con Branislav Radeljić.
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La llamada Brújula Estratégica (BE), adoptada por el Consejo Europeo en marzo de 2022, es el documento de seguridad más reciente de la Unión Europea (UE). Como tal, cumple con lo esperado en un texto de esta naturaleza, en la medida en que contiene una identificación de una cosa que merece la pena proteger, las amenazas que se ciernen sobre ella y los medios con los que debe contar para conjurar estas últimas. Alrededor de ella giran las demás cuestiones, y estas, a su vez, terminan hablándonos de la consideración que le tiene el redactor del documento sobre la cosa y sobre sí mismo. De este modo, el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), a cargo de la elaboración de la BE, inserta los valores e intereses de la UE en lo que se denomina “orden internacional basado en normas” (una formulación que no está necesariamente relacionada con el Derecho internacional). A renglón seguido, define sus “amenazas multidimensionales” desde la inestabilidad en su vecindario, los “actos agresivos y revisionistas” de Rusia a corto plazo y la “asertividad” de China en el largo plazo. Finalmente, el extenso documento (el número de páginas de la versión final en alemán, 47, más que triplica el mandato inicial) llama a expandir el complejo de la política exterior y de seguridad común incluyendo el ámbito de las capacidades militares. El mundo ya no es lo que era, o, como ha señalado Josep Borrell con una de sus irreverentes metáforas, “no podemos ser herbívoros en un mundo de carnívoros”. Al fin y al cabo, Europa, dice el alto representante, es un “jardín francés” rodeado por una jungla, y la defensa de Europa requiere un enfoque diferente al que se ha venido utilizando.
Aunque aprobada después de la intervención militar rusa en Ucrania, y actualizada en consecuencia durante los meses de febrero y marzo de 2022, la BE nació ya obsoleta a pesar de su ambición, como señalan desde algunos centros de pensamiento afines a la burocracia bruselense. La ambición de la “autonomía estratégica”, el eslogan que sintetiza la idea de que la UE tiene unos intereses propios que ha de defender por sí misma, ha quedado subsumida en los plazos (la culminación de las metas se prevén para 2030), en unos precedentes poco halagüeños y, sobre todo, en el cierre de filas con el aliado norteamericano en el marco de la guerra. El mero hecho de tener que recalcar que la UE, en palabras de Borrell, ha de tener “la capacidad de pensar por [sí misma] y de actuar de acuerdo con [sus] propios valores e intereses” es sintomática de la fragilidad de esa comunión de intereses, valores y determinación, una dinámica que la guerra no ha hecho sino agudizar.
El repliegue con el aliado transatlántico tras la invasión rusa de Ucrania ha parecido automático gracias al hecho de que la “autonomía estratégica”, más allá de las escenificaciones de Borrell y la ampulosidad de este tipo de planteamientos, es un concepto contestado desde dentro. Dentro de la fracción político-institucional de la clase dirigente europea parece existir una contradicción acerca de qué camino emprender. En un significativo artículo publicado en Politico.eu a finales de 2020, la entonces ministra de defensa alemana afirmaba con rotundidad que “las ilusiones de autonomía estratégica europea deben llegar a su fin: los europeos no podrán sustituir el papel crucial de Estados Unidos como proveedor de seguridad”. La política de Olaf Sholz, más allá de la retórica, y más allá de los matices derivados de la dependencia energética alemana, no se sale de ese marco. En una línea aún más dura están algunos miembros del este, que no ocultan su desprecio por esa idea y prefieren el trato directo con los norteamericanos, sin, incluso, tener pasar por el intermediario de la OTAN. El secretario general de esta parecía dar un sentido más realista a la “autonomía estratégica” en enero de 2020, respondiendo a una pregunta al respecto en audiencia en el Parlamento Europeo:
Yo apoyo un mayor esfuerzo más esfuerzos de la UE en defensa. Creo que… ¿por qué no iba a apoyarlo? La OTAN lleva años pidiendo más esfuerzos de la UE en defensa. Así que, si ustedes, si la Unión Europea, empieza a invertir más en nuevas capacidades, a aumentar el gasto en defensa, a abordar la fragmentación de la industria europea de defensa, no haremos otra cosa que aplaudirlo. No habrá ningún problema. Al mismo tiempo, lo único que también quisiera transmitir o es que – y que es exactamente lo mismo que, por ejemplo, expresó Ursula von der Leyen en su discurso ante el Parlamento Europeo [ciertamente, la presidenta de la Comisión Europea evitó utilizar esa expresión en el discurso del estado de la Unión de diciembre de 2021] – no se trata de establecer una alternativa a la OTAN, ni de competir con la OTAN.
¿Hasta qué punto son significativas estas divergencias en torno al concepto de “autonomía estratégica”? Ciertamente existe una opinión favorable en esa dirección que cuenta con el apoyo de la burocracia bruselense y con el aval de todo un Consejo Europeo. Pero, tras el inicio de la guerra, a las primeras de cambio, la mera idea es lo único que parece sobrevivir, como señala la analista del ECFR Ulrike Franke.
Para aproximarnos a entender el porqué de esto merece la pena analizar la BE y su contexto, más por su carácter sintomático sobre quién está a cargo de la(s) política(s) exterior(es) europea(s) que por su capacidad real de articular un planteamiento unificado. Ello sugiere que la dirección política europea está a cargo de un grupo más dominante que dirigente, el cual puede colapsar en cuanto sus respectivos intereses nacionales se puedan ver servidos de una manera más efectiva a través del trato directo con Estados Unidos. Para observar estas dinámicas a través de la BE se puede recurrir a El Arte de la Guerra, atribuido a Sun Tzu, en el que se especifica que el general que domina los cinco factores fundamentales de la guerra gana, y el que no, es vencido.
La “influencia moral”
El primer factor, denominado “influencia moral”, hace referencia a “aquello que hace que el pueblo esté en armonía con sus dirigentes, de forma que los seguirá a la vida y a la muerte, sin temor de poner en peligro su vida” (utilizo en esta ocasión la edición de Martínez Roca de 1999). La “Europa geopolítica” intenta insertarse en su contexto político y social a través de una definición de sus valores y normas que parece cada vez menos adecuada para definir a la Europa real. Las fracturas sociales, políticas, económicas y de orientación estratégica son evidentes. Perry Anderson lo sintetiza afirmando que “la Unión se suele presentar ahora como un modelo para el resto del mundo, a pesar de que sus ciudadanos cada vez confían menos en ella”. José Antonio Sanahuja, en su análisis sobre la Estrategia Global de 2016, apuntaba que esta “puede verse como una nueva narrativa securitaria para la UE […] en un escenario de amplia desafección ciudadana ante la crisis social y la erosión de los derechos económicos y sociales, la creciente inseguridad laboral, la incertidumbre ante el cambio socio-económico y el temor, agitado por fuerzas de extrema derecha, ante el terrorismo o las migraciones”.
Sin embargo, hay una continuidad histórica en la relación entre los planificadores y ejecutores políticos en Bruselas y las sociedades europeas. Aquí cabe tomar en cuenta la vocación tecnocrática y elitista que el proceso de integración europea ha tenido desde sus orígenes. En las últimas décadas, esto se manifiesta de manera especial en la expansión burocrática de la política exterior de la UE a través del desarrollo relativamente autónomo de un “espacio transnacional” en el que cargos electos, académicos, medios de comunicación, actores económicos y think tanks han ido europeizando los debates sobre política exterior y en la proyección de la UE como “potencia normativa” especializada en la exportación de valores.
Otra actualización de una continuidad histórica radica en la existencia de dos fracciones de la burocracia político-institucional. Si el relato canónico sobre la integración europea hace referencia al papel que, en su día, jugaron la socialdemocracia y la democracia cristiana para sacar adelante la integración institucional (acompañados, dependiendo del contexto, por liberales y eurocomunistas), en la actual UE se identifican dos campos políticos que cumplen una función similar: el social-liberal y la derecha nacionalista. A pesar de las batallas culturales, ambos bloques terminaron sacando adelante la BE en el Consejo Europeo.
De un modo más fundamental, más allá de la política exterior, vivimos una fase de transición en cuanto a los enfoques de política económica dominantes que podría terminar con ambas fracciones abrazando el nuevo dogma de la escuela neoschumpeteriana, la cual, más allá de la retórica y de sus referentes políticos (entre los que se cuentan los presidentes Gabriel Boric y Gustavo Petro o la representante estadounidense Alexandria Ocasio-Cortez), va camino de convertirse en una nueva ortodoxia económica. El miedo que parece inspirar la principal representante de esa escuela, Mariana Mazzucato, tiene más con ambiciones desmedidas a corto plazo y las dificultades de adaptación de algunos actores políticos que con su propuesta económica real, que nada tiene que ver con el socialismo. La ventaja con la que cuenta esta escuela es su capacidad para insertarse en la actual fase histórica de transformaciones tecnológicas, la cual parece solaparse con un nuevo ciclo hegemónico de Arrighi. En ese marco, como señala Carlota Pérez, otra importante representante de esa escuela:
[…] cada revolución tecnológica trae consigo, no sólo la reorganización de la estructura productiva sino, eventualmente, también una transformación tan profunda de las instituciones gubernamentales, de la sociedad, e incluso de la ideología y la cultura que se puede hablar de la construcción de modos de crecimiento sucesivos y distintos en la historia del capitalismo.
Del mismo modo que la socialdemocracia y la democracia cristiana navegaron exitosamente la fase de maduración de la “época del petróleo, el automóvil y la producción en masa” en la post-Segunda Guerra Mundial a través de la política económica keynesiana, hoy los campos social-liberal y nacional-conservador, a pesar de las resistencias (incluyendo aquí la reforma del mercado laboral de Meloni o el ataque de Isabel Díaz Ayuso a la sanidad pública en Madrid), terminarán cohabitando en torno a un nuevo programa de intervención estatal construido sobre la base de la ortodoxia económica en retirada, cuyo principal representante, Mario Draghi, dio su aval a la presidenta italiana. La nueva ortodoxia, a su vez, había avalado al primero en el Foro de Davos de 2022. Así, a una pregunta sobre si el gobierno del exbanquero era bueno para Italia, Mazzucato respondió:
Sin comentarios. Sin comentarios. Definitivamente. Definitivamente mejor que los anteriores, porque el problema es que tiene una situación muy difícil, como muchos países, cuando tienes coaliciones en las que básicamente no puedes hacer nada. Pero definitivamente ha traído estabilidad y eso en Italia es algo genial.
Desde luego, este planteamiento parece ser desmentido por las batallas políticas a corto plazo y las guerras culturales de estos años, que afectan a diferentes sectores de la población y transmiten una imagen de polarización irreconciliable. Pero sucede que, ensimismados en esta coyuntura (agria por momentos), podemos llegar a olvidar que los años de la Guerra Fría en Europa Occidental fueron bastante más duros en muchos aspectos. La imagen idílica de los hombres (como los Monnet, Schumann, Adenauer o De Gasperi) que promovieron la integración europea gracias a una mezcla de pragmatismo y generosidad, impulsando así los milagros económicos apoyados por el amigo americano, queda inmediatamente empañada por un panorama caracterizado por el terrorismo de Estado, la incorporación de cuadros provenientes del nazi-fascismo a las nuevas estructuras estatales y organizaciones internacionales, las guerras coloniales, la privación de los derechos más elementales para las mujeres, etc.
La tecnocracia bruselense, a cargo de la redacción de la BE, cuenta, potencialmente, con apoyos políticos para mantener su idea a flote, aunque solo dentro de su espacio transnacional. Moviéndose en un terreno ambiguo, en el que se conjugan ampulosidad discursiva de inclinación federalista con objetivos muy limitados, el documento puede sobrevivir a la espera de tiempos mejores (para ellos).
Las condiciones meteorológicas
El segundo factor, las condiciones meteorológicas, nos habla, en términos de Sun Tzu, de “los efectos del frío en invierno y el calor en verano, así como la dirección de las operaciones militares de acuerdo con las estaciones”.
De seguir la tónica de los años previos a la guerra, este elemento se observaría a través del enfoque de la “guerra híbrida” de Rusia contra Occidente, y nos hablaría de la capacidad de ese país y de otras potencias, como China, de aprovechar sus consecuencias (en forma de desplazamientos masivos de población y situaciones de inseguridad alimentaria) en su propio beneficio. Como reflejo de los discursos existentes desde hace tiempo en Bruselas, la BE contiene decenas de referencias a las “amenazas híbridas” y al desarrollo de capacidades para contrarrestarlas. Pero el retorno de la guerra clásica a Europa ha notablemente el ruido generado por el discurso de la guerra híbrida (el clima está siendo un elemento fundamental en el desarrollo de las operaciones bélicas), algo a lo que también colabora el reconocimiento de que la influencia rusa en las elecciones norteamericanas de 2016 fue nula.
Por otro lado, el efecto bumerán de las sanciones aplicadas por la UE contra Rusia también invalida ese razonamiento. Los decisores europeos se han puesto en pie de guerra instrumentalizando la energía en el conflicto y, en consecuencia, movilizando a su población para ello. Es sintomático, en este sentido, el planteamiento del plan preparado por la Comisión Europea y la Agencia Internacional de la Energía (una organización cuya membresía no representa la vocación universal de su denominación, ya que a ella pertenecen solo 31 Estados, todos ellos aliados occidentales), titulado “Poniendo de mi parte: Cómo ahorrar dinero, reducir la dependencia de la energía rusa, apoyar a Ucrania y ayudar al planeta”.
Los planificadores europeos parecen haberse sobrepuesto ante los peligros que se cernían sobre este invierno gracias a las altas temperaturas y a la disponibilidad de reservas suficientes. A partir de aquí quedan pendientes tres cuestiones. La primera tiene que ver con las previsiones a medio y largo plazo. Ya se advierte sobre el hecho de que, el próximo invierno, la situación será diferente al actual como consecuencia de la reducción de las reservas, la recuperación económica china (que absorberá parte de la demanda europea de GNL) y la posibilidad de que se detenga el comercio de gas con Rusia en su totalidad. Todo esto se deriva de la incapacidad de formular una alternativa a la dependencia energética de Rusia, aunque/que siempre será en un contexto de dependencia, dada la pobreza energética de Europa. Las alternativas con las que se trabaja, dejando a un lado las importaciones de GNL, son todas a largo plazo, y el corredor del hidrógeno verde, publicitado con optimismo por la maquinaria propagandística local, no estará activo antes de 2030. Curiosamente, ese año es el mismo que se propone el redactor de la BE para culminar las iniciativas de refuerzo de la política de seguridad de la UE.
La segunda cuestión tiene que ver con las consecuencias que este asunto en particular está teniendo en el proceso de integración europea y su proceder. Como señala Adam Tooze, un europeísta convencido:
Europa tiene un historial de grandes crisis con grandes facturas. Pero ésta es especialmente complicada. Tras las crisis bancarias de finales de la década de 2000, Alemania no quiso pagar la factura de un fondo común de seguro bancario para apoyar a los bancos más débiles de Italia y España. Pero al menos los esfuerzos de esos países para apoyar a sus propios bancos en dificultades hicieron que los bancos alemanes estuvieran más, y no menos, seguros. Precisamente lo contrario ocurre con las subvenciones energéticas. La acumulación descoordinada de gas por parte de los consumidores más ricos deja fuera del mercado a los consumidores más pobres en beneficio de los especuladores. En este sentido, las medidas adoptadas hasta ahora para hacer frente a la crisis se asemejan al nacionalismo de vacunas o a las políticas proteccionistas para acaparar los limitados suministros de equipos de protección individual.
Pero como el propio Tooze señala, la respuesta a la COVID se basó en un acuerdo entre Francia y Alemania, mientras que hoy las relaciones entre esas dos potencias están a muy bajo nivel como consecuencia de las divergencias en torno al suministro y la seguridad energética y la política de defensa. El eje franco-alemán no parece gozar de buena salud ni en relación a la política energética (existen divisiones sobre la limitación de los precios del gas o la instalación de nuevos gasoductos) ni sobre política de defensa. A este respecto, la “autonomía estratégica” puede ser vista como uno de esos “significantes vacíos”: a falta de un contenido real, a París le sirve como paraguas para defender su industria de defensa y sus propias prioridades de política exterior (a través de artefactos como la Iniciativa Europea de Intervención) y a Berlín como fórmula para ganar unos meses en su particular batalla contra el tiempo.
El tercer aspecto está relacionado con la credibilidad de la política exterior de la UE (y de la de sus Estados miembros), manifestada en los vaivenes de su aproximación hacia Venezuela y su escenificación. Da la impresión de que, si el redactor del documento hubiese tenido la oportunidad, o prestado más atención, quizás habría preferido borrar el siguiente párrafo en las últimas revisiones de la BE:
La fragilidad de América Central y la persistencia de la crisis en Venezuela favorecen las fracturas regionales y generan fuertes presione migratorias, lo que alimenta la aparición de nuevos retos en materia de delincuencia organizada relacionada con las drogas y pone en peligro la labor de pacificación en Colombia.
En parte por lo erróneo del planteamiento. La BE, ciertamente, fue aprobada meses antes de la reconciliación colombo-venezolana, que, entre otras cosas, ha permitido que Venezuela, que ya había acompañado el diálogo entre el gobierno colombiano y las FARC-EP, acoja ahora las conversaciones con el ELN. Entra en juego también el problema de la oportunidad: en el nuevo escenario abierto por la guerra en Ucrania, los intentos de restablecer los lazos con Venezuela se han acelerado. Dirigentes como Emmanuel Macron o Antonio Costa se aseguraron de que su saludo al presidente Nicolás Maduro fuera captado por las cámaras en la COP-27, celebrada en noviembre del año pasado en Sharm el-Sheij. Esto contrasta con aquella instantánea filtrada en enero de 2019 en la que Pedro Sánchez, caminando por la nueva de Davos, hablaba por teléfono con el diputado Juan Guaidó, que, en un gesto extravagante, se acababa de investir presidente a sí mismo en una manifestación opositora. Cuatro años después, el economista Ricardo Hausmann recuerda que fue en Davos donde se concertó el desconocimiento del gobierno venezolano por parte de los países occidentales y señala, con dolor, cómo los “líderes del mundo” (así llama a los asistentes al evento) se encuentran decepcionados con la disolución del gobierno paralelo.
El terreno
El tercer factor, de acuerdo con El Arte de la Guerra, tiene que ver con “las distancias y la facilidad o la dificultad en recorrerlas […] y las oportunidades de vida y de muerte que ofrece”. Olvidar este aspecto fundamental es dañino a corto plazo. Los grandes medios de comunicación lo sufren cada día, con los vaivenes de la guerra, extasiados con las ofensivas ucranianas y descompuestos con los avances estratégicos de Rusia, no les queda más remedio que seguir los acontecimientos como hinchas en un partido de fútbol.
A medio plazo, lo que parece hacer la Unión Europea es tensionar al máximo la situación (la confirmación del envío de los blindados alemanes ‘Leopard’ no hace sino confirmar está dinámica) para, llegado el momento, congelar el escenario y vivir de espaldas a su vecino por un largo período de tiempo. Este panorama, buscado de manera más o menos consciente, anula de raíz la idea de “autonomía estratégica” entendida como capacidad de operar de igual a igual frente a las demás grandes potencias, o, en términos de Borrell:
¿Qué es lo contrario de la autonomía? La dependencia. ¿No? Uno es autónomo o es dependiente. ¿Alguien quiere ser dependiente? Yo creo que no. Una entidad política como quiere ser Europa no debiera pretender ser dependiente sino ser autónoma
El mantenimiento de esa gran frontera fortificada con Rusia, la principal potencia nuclear del planeta, requiere algo más que blindados alemanes y un paraguas nuclear francés no solicitado por los países del este de Europa.
Para observar la situación de dependencia de la UE con respecto de Estados Unidos se puede acudir a la noción de códigos geopolíticos, o representaciones del mundo contenidas en los documentos de seguridad que contiene los principios operativos que guían el desarrollo de las políticas de seguridad de los actores políticos. En concreto, “dicho código debe incorporar una definición de los intereses del Estado, una identificación de las amenazas externas a esos intereses, una respuesta planeada a dichas amenazas y una justificación para esa respuesta”, además de una “evaluación de los lugares” más allá de las fronteras en función de su importancia estratégica a nivel local (en relación a los vecinos), regional (más allá del vecindario inmediato) y global.
Aunque existen tantos códigos geopolíticos como actores, estos no dejan de ser susceptibles a dinámica de las alianzas político-militares. La Brújula Estratégica no ofrece un código geopolítico original, sino que se inserta, con pocos matices, en el de los Estados Unidos y su proyección en la OTAN. En todos los tres casos, China y Rusia protagonizan la definición de los códigos geopolíticos a nivel global, con la excepción del Concepto Estratégico de la OTAN, que, después de centrarse en Rusia y antes de abarcar China, menciona el terrorismo, la inestabilidad en el Medio Oriente y el Norte de África y la violencia contra los civiles en los conflictos armados. En relación al gigante asiático, la Brújula Estratégica desarrolla la idea de que China “es un socio para la cooperación, un competidor económico y un rival sistémico” con el cual se pueden tratar temas de mutuo interés, como el cambio climático, en un marco de “creciente preocupación” derivada de la “asimetría en la apertura de nuestros respectivos mercados”. Ello encuentra una réplica en la definición norteamericana, aunque esta es más precisa en las cuestiones estratégicas; así, después de señalar su principal preocupación – la capacidad de China de transformar el orden internacional y crear una gran área de influencia en el Indo-Pacífico –, señala áreas de interés común, como el cambio climático o la salud pública global, que se enlazan con la aspiración a una “coexistencia pacífica” y “contribuir al progreso humano” de manera conjunta.
Las diferencias entre las estrategias norteamericana y europea son un reflejo de una “falta de previsión estratégica” desde el lado europeo, que, a pesar de compartir la evaluación de las amenazas con los estadounidenses, al infravalorar los desarrollos en el Indo-Pacífico devienen en, como mucho, un aspirante a potencia regional (Blockmans et al., 2022). La solución al problema de cómo gestionar las relaciones de su entorno podría llegar, gracias al paso del tiempo, a través de la política de hechos consumados: “lo más probable es que, como de costumbre, los europeos esperen que los Estados Unidos les digan qué hacer, al tiempo que ellos se centran en el Pacífico”. Las alternativas implicarían el desarrollo de una política basada en la diplomacia con la finalidad de detener la escalada bélica y armamentística, aunque ello requiera un alejamiento de las posiciones más belicistas en Washington.
La amenaza rusa, aunque similar en gravedad para todos estos actores, está subordinada a la china para los norteamericanos y ocupa el primer lugar en el caso de los europeos, lo cual apuntala la inclinación de la Brújula Estratégica como documento de orientación regional dentro de un plano estratégico dominado por Estados Unidos. Para la Alianza Atlántica, se trata de “la amenaza más significativa y directa a la seguridad de los aliados y a la paz y la estabilidad en el área euroatlántica”. Los Estados Unidos también se refieren a la amenaza que esa potencia representa hacia la seguridad internacional, recurriendo a acusaciones de “política exterior imperialista” y de violar los principios fundamentales de la Carta de Naciones Unidas en relación al “respeto de la soberanía, la integridad territorial y la prohibición de adquirir territorio a través de la guerra”. Después de hacer un repaso regional de la política exterior rusa en la última década, incidiendo en su “empeño en establecer ‘esferas de influencia’”, la Brújula Estratégica se refiere a una “amenaza directa y a largo plazo para la seguridad europea, a la que seguiremos haciendo frente con determinación”. Al abordar la invasión rusa de Ucrania, no hay alternativa al apoyo a la resistencia ucraniana – “junto a nuestros aliados y socios, América está contribuyendo a convertir la guerra de Rusia contra Ucrania en un fracaso estratégico”; “Al apoyar a Ucrania frente a la agresión militar de Rusia, estamos demostrando una determinación sin precedentes de restablecer la paz en Europa junto con nuestros socios” – ni a su inserción euroatlántica – “Es vital una Ucrania fuerte e independiente para la estabilidad del área euroatlántica”. Y, sobre todo, no hay una rendija abierta a la diplomacia. Como mucho, los norteamericanos conceden que se podrán valorar otros escenarios tras un cambio político en Rusia. Pero en el caso europeo hay una contradicción fundamental entre la intención de lanzar a la UE como participante en una “política basada en las relaciones de poder en un mundo multipolar disputado” sin plantear una alternativa para lidiar con su vecino más poderoso. Estos planteamientos asientan un marco para que los eventuales arreglos que se alcancen tras el final de la guerra en Ucrania solo puedan llegar a tener un carácter transitorio.
La doctrina
El factor de la doctrina se refiere a la “organización, la autoridad, la promoción de los oficiales al rango conveniente, la vigilancia de las vías de aprovisionamiento y el cuidado de atender las necesidades esenciales del ejército”. El despliegue de la política exterior de la UE es coherente con su naturaleza tecnocrática. Aunque carece de humildad en la justificación de sus acciones – los valores europeos tienen la característica de la infalibilidad –, hay una correspondencia entre el desarrollo político y el burocrático-institucional, lo cual, sumado a los demás factores, nos habla de una organización más centrada en su propia reproducción que en la tarea de protección encomendada.
La Brújula Estratégica hace repetidas referencias a sus “valores y principios”, tanto como objeto referente, o la cosa a defender – “exponemos una visión estratégica común […] para proteger nuestros intereses y defender nuestros valores” –, como en su capacidad de herramienta para alcanzar los objetivos – en el caso de la política hacia los Balcanes Occidentales, por ejemplo, en la BE se afirma que “es necesario que sigan produciéndose avances tangibles en lo que respecta al estado de Derecho y a las reformas basadas en los valores […] europeos”. Además, es en nombre de esos valores y principios que se ensayan las posibilidades de expansión burocrática a través del planteamiento de una serie de objetivos de la política de seguridad y defensa de la UE para 2030, que se reflejan en el documento a través de diversas y múltiples referencias a la mejora (43 menciones), desarrollo (53 menciones), innovación (25 menciones), fomento (8 menciones), optimización (6) y modernización (3 menciones) de capacidades (111 menciones). Todo ello se refleja en la extensión del documento, fruto del trabajo del Servicio Europeo de Acción Exterior.
A pesar de su extensión y lista de propósitos, la Brújula Estratégica proyecta una ambición que puede resultar engañosa. Los objetivos más destacados se encuentran a una gran distancia de las amenazas identificadas y cuentan con precedentes que no han sido aprovechados. Tal es el caso de la propuesta de crear una “capacidad de despliegue rápido” de una fuerza de hasta 5.000 soldados (Consejo Europeo, 2002: 14), que se quiere poner en marcha a pesar de la existencia de los escasamente aprovechados grupos de combate de 1.500 soldados, lo cual hace que “no parece haber una razón obvia para que los europeos, o nadie más, se tome en serio esta nueva iniciativa”. Otra de las propuestas estrella del documento es, más bien, una declaración de intenciones sobre la necesidad de decidir sobre la aplicación del artículo 44 del Tratado de la Unión Europea. Ello sucede cinco años después del arranque de la Cooperación Estructurada Permanente, cuyos proyectos van acumulando ya retrasos de varios años, y en un contexto de extrañeza entre los aliados franceses y alemanes en torno a la iniciativa de los segundos de poner en marcha un sistema de defensa antimisiles junto con algunos aliados del este de Europa.
La Brújula Estratégica también hace referencia al refuerzo de “nuestra conciencia situacional basada en la inteligencia y las capacidades de la UE pertinentes, principalmente en el marco de la Capacidad Única de Análisis de Inteligencia y del Centro de Satélites de la UE”. A falta de una mayor concreción sobre lo que significa reforzar la “conciencia situacional”, cabe indicar que los precedentes demuestran que las capacidades existentes han permitido proporcionar análisis valiosos a los decisores y que los problemas han surgido por la ausencia de decisiones acordes con el nivel de material proporcionado. Es el caso de las consecuencias derivadas de las Primaveras Árabes, que el entonces Centro de Situación Conjunto (Renombrado como Centro de Inteligencia y de Situación de la UE – EU INTCEN – en 2012) había advertido en su análisis sobre las implicaciones potenciales de una crisis en el Medio Oriente, incluyendo el aumento de la amenaza terrorista, el incremento de los flujos de refugiados y migrantes a la UE y la extensión de dinámicas de desintegración política y social como alternativas a los regímenes autoritarios de la región.
Todo ello responde a una dinámica de expansión funcional contextualizada en el conglomerado de instituciones occidentales especializadas en la intervención internacional para la estabilización y el state-building, o construcción del Estado, que se han expandido funcional y burocráticamente a partir de sus propias necesidades a la hora de afrontar las crisis en las periferias relevantes. La BE representa un ejemplo claro de esta tendencia. A través de su análisis geográfico – que abarca al vecindario oriental y meridional, los Balcanes Occidentales, África, Asia y América Latina – se observa una valoración neoimperialista de tintes racistas de las periferias que se sintetizan bien con la “jungla” evocada por Josep Borrell como antinomia a su “jardín”. Así, la BE señala:
La UE está hoy rodeada de inestabilidad y conflictos y ha de hacer frente a una guerra en sus fronteras. Nos encontramos ante una peligrosa combinación de agresiones armadas, anexiones ilegales, Estados frágiles, potencias revisionistas y regímenes autoritarios. Este entorno es un caldo de cultivo de múltiples amenazas para la seguridad europea, desde el terrorismo, el extremismo violento y la delincuencia organizada hasta los conflictos híbridos y los ciberataques, la instrumentalización de la migración irregular, la proliferación de armas y el debilitamiento progresivo de la arquitectura de control de armamentos. La inestabilidad financiera y las diferencias sociales y económicas extremas pueden exacerbar aún más esa dinámica y tener repercusiones cada vez mayores en nuestra seguridad. Todas esas amenazas comprometen la seguridad de la UE en nuestras fronteras meridionales y orientales y en lugares más lejanos. Allí donde la UE no promueva sus intereses activa y eficazmente, otros ocuparán su lugar.
Para terminar: el contexto del mando
Las consideraciones sobre el mando, o autoridad, permiten delinear una conclusión. Este factor de El Arte de la Guerra se refiere a “las cualidades de sabiduría, equidad, humanidad, coraje y severidad del general”. En tiempos como el actual, la actitud de Josep Borrell, como general, responde no solo a su propio carácter e ideas, sino que refleja las perspectivas de la fracción burocrática federalista y neofuncionalista, a quienes puede agradar el idealismo del que emerge la noción de “autonomía estratégica”. La redacción del documento, precisamente, es una tarea de esa fracción, que condiciona definiciones, valores y predicciones a sus propios sesgos y aspiraciones. Ciertamente, su influencia social es muy limitada, pero son capaces de dirigir a través de las instituciones y los aparatos ideológicos del complejo Estado-UE (entre los que destacan los medios de comunicación, devenidos meros replicantes de mensajes emitidos por burócratas, militares y servicios de inteligencia). La vertiente federalista se sintetiza, en esta Europa ensimismada y provinciana, con las perspectivas más inclinadas hacia la confrontación con Rusia, cuyo mensaje es sentido común en Bruselas desde hace una década.
Desde la perspectiva de la “autonomía estratégica”, incluso la confrontación con Rusia requeriría dosis de prudencia y humildad (características ausentes en el general actual), ya que, pase lo que pase a corto y medio plazo, la relación con Rusia deberá restablecerse de un modo u otro. Para compensar esta contradicción, los defensores de esa idea la presentan como parte de una corriente histórica según las cual las dificultades son fuerzas motrices detrás de soluciones creativas (“Europa se forjará en las crisis”, decía Jean Monnet), pero con un voluntarismo que termina siendo útil para poco más que el autoconvencimiento, en la medida en que proporciona explicaciones ad hoc a la disonancia entre los desarrollos políticos en los Estados, la deriva de la sociedad europea y la evolución paralela de acontecimientos institucionales como la aprobación de la BE. Así, el foco de la voluntad política, naturalmente, suele ser dirigido a la acción de los entramados político-burocráticos con vocación disciplinaria, mientras que, en lo que respecta a las sociedades, se hacen guiños a su capacidad de resiliencia y a su confianza en las instituciones, por más que esta esté cayendo en picado (Eurostat, 2022). Paradójicamente, como señala Anderson, “la Unión se suele presentar ahora como un modelo para el resto del mundo, a pesar de que sus ciudadanos cada vez confían menos en ella”.
La BE es una mezcla de ampulosidad formal y deseos materiales imposibles. A lo primero responde el general, obligado por las circunstancias (y por su propio carácter) a amplificar el mensaje. Lo segundo responde al factor que, en términos de Althusser, sobredetermina el desarrollo de la política exterior realmente existente de la UE: la transformación del imperio norteamericano, que necesita delegar, que no ceder, sus competencias de seguridad en Europa.
“Todo el arte de la guerra está basado en el engaño”, afirma el texto atribuido a Sun Tzu. El redactor de la BE se engaña a sí mismo si asume su propio mensaje y que los aspectos fundamentales de su seguridad vengan de una potencia – Estados Unidos – que tiene sus propias prioridades, tanto domésticas como estratégicas, y que ha demostrado a lo largo del tiempo que no tiene socios, sino súbditos. También cabe la posibilidad de que el redactor no se esté engañando a sí mismo, y que, a sabiendas, el objeto del engaño, y, por lo tanto, de la guerra, sean los pueblos de la UE.
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Este texto fue realizado conjuntamente con Branislav Radeljić, catedrático de Relaciones Internacionales de la Universidad de los Emiratos Árabes Unidos.
Carlos González-Villa es profesor de Ciencia Política en la Universidad de Castilla-La Mancha y secretario de la Asociación La Casamata.
